EDITORIAL
Der Plan zu diesem Band entstand im Zusammenhang mit einer Initiative vom Komitee für Grundrechte undDemokratieund von Medico International, die beide im Jahre 1987 eine Petition in Sachen Asylrecht und Asylpraxis in der Bundesrepublik Deutschland'j&x-öffentlichten. Im Zusammenhang dieses auf die Bundesrepublik bezogenen Aufrufs zu einer liberalen Asylpraxis wurde die Notwendigkeit einer zusammenfassenden Information über die Fluchtgründe der in diesem Land Asyl Suchenden deutlich.
Wir danken dem Komitee für Grundrechte und Demokratie und Medico International sowie dem Ausschuß für Bildung und Publizistik der E vangelischen Kirche für die Unterstützung dieses Bandes.
Frank Bartling, Elisabeth Blaschke, Jochen Blaschke, Thomas Domieden und Thomas Schwarz danken wir für ihre Mitarbeit bei der Edition.
Vorwort
Rene van Rooyen
Die Asyldiskussion in der Bundesrepublik Deutschland
Schwerpunkte des heutigen Weltflüchtlingsproblems
Meine Ausführungen möchte ich mit einem Überblick über die Schwerpunkte des Weltflüchtlingsproblems einleiten, da nur aus diesem Zusammenhang heraus die Asyldiskussion in der Bundesrepublik Deutschland sinnvoll dargestellt werden kann.
Als das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars im Jahre 1951 eingerichtet wurde, ging die internationale Staatengemeinschaft davon aus, daß das durch den Zweiten Weltkrieg hervorgerufene europäische Flüchtlingsproblem eine vorübergehende Erscheinung darstelle, und stattete unser Amt mit, einer dreijährigen Mandatszeit aus. Diese Hoffnung erfüllte sich jedoch nicht. Infolge von Kriegen, Bürgerkriegen, der andauernden Unterdrückung von politischen, religiösen, sozialen und ethnischen Minderheiten, von Vertreibungen und Repressionen entstanden in verschiedenen Ländern neue Fluchtbewegungen.
Gemessen an der Größe der Weltbevölkerung ist die Zahl der Flüchtlinge heute nicht höher als nach dem Zweiten Weltkrieg. Die Schwerpunkte der Fluchtbewegungen haben sich jedoch verschoben. Im Gegensatz zu damals sind die europäischen Staaten nicht mehr unmittelbar betroffen. Vielmehr treten grenzüberschreitende Fluchtbewegungen heute hauptsächlich in Afrika, im Nahen und Mittleren Osten, in Asien und in Lateinamerika auf.
Flüchtlinge in Afrika
Die meisten afrikanischen Flüchtlinge kommen aus ländlichen Regionen. Nur von den im Vergleich dazu relativ wenigen städtischen Flüchtlingen suchen einzelne aufgrund eigener Initiative Zuflucht in Europa. Meist hatten diese Personen bereits zuvor durch Ausbildung, Beruf oder Familienangehörige in Europa Kontakte.
Das eigentliche Flüchtlingsproblem versuchen die afrikanischen Staaten aber weitgehend — durch eine großzügige Aufnahme — selbst zu lösen. Da es sich bei den Aufnahmeländern meist um die ärmsten des Kontinents handelt, sind diese Staaten bei ihren Versuchen einer regionalen Lösung auf die intensive Unterstützung durch andere Staaten angewiesen. Die Bundesrepublik Deutschland spielt hierbei eine bedeutsame Rolle, nicht nur im Rahmen der multilateralen Hilfe, sondern auch durch ihre bilaterale Not-und Entwicklungshilfe in den Flüchtlingsgebieten.
Flüchtlinge in Asien
Die größte einheitliche Flüchtlingsgruppe der Welt befindet sich derzeit in Pakistan. Nach den letzten Schätzungen der pakistanischen Regierung und internationaler Behörden halten sich dort circa drei Millionen afghanische Flüchtlinge auf. Im Iran leben derzeit etwa anderthalb Millionen Afghanen. Frauen und Kinder machen dabei nahezu dreiviertel der Flüchtlingsbevölkerung aus. Auch hier handelt es sich vor allem um Flüchtlinge ländlicher Herkunft. Die pakistanische Regierung gestattet allen Flüchtlingen, sich frei im Land zu bewegen. Jedoch haben nur jene Flüchtlinge, die in den offiziellen Flüchtlingsdörfern leben und Lebensmittelkarten vorweisen können, ein Anrecht auf Unterstützung des UNHCR. Die wenigen städtischen Flüchtlinge, die nur schwer eine Beschäftigung finden und denen das Leben in den Flüchtlingslagern schwerfällt, geraten immer wieder in existentielle Schwierigkeiten. Es sind gerade diese Gruppen, die versuchen, in die westlichen Länder weiterzuwandern. Aber die Zahl der weiterwandemden Afghanen ist im Verhältnis zu der Zahl der in Pakistan und im Iran aufgenommenen afghanischen Flüchtlinge sehr gering.
In den südostasiatischen Ländern warten noch immer rund 150.000 indochinesische Flüchtlinge auf eine Umsiedlung in ein Aufnahmeland. Zwar kommen weniger neue Flüchtlinge als in früheren Jahren hinzu, jedoch entstehen immer größere Schwierigkeiten dabei, für Flüchtlinge aus den südostasiatischen Erstaufnahmeländem aufnahmewillige Staaten zu finden. Häufig haben diese Personen entfernte Verwandte, die in anderen Ländern aufgenommen wurden. Viele dieser Flüchtlinge befinden sich schon seit mehreren Jahren in Durchgangs- und Aufnahmelagern.
Flüchtlinge in Mittelamerika
Die Zahl der Flüchtlinge in Mittelamerika wuchs in den letzten Jahren, sie ist jedoch wesentlich geringer als die der Flüchtlinge in Afrika oder Asien. Mitte 1987 hielten sich in Mittelamerika und Mexiko rund 350.000 Flüchtlinge auf, von denen circa 118.000 auf Ersuchen der Regierungen der Aufnahmeländer vom UNHCR betreut werden. Es handelt sich dabei vor allem um Guatemalteken, Salvadorianer und Nicaraguaner.
Schwerpunkte der Tätigkeit des UNHCR bilden auch in Mittelamerika zum einen der Rechtsschutz und zum anderen die Durchführung von Hilfsprogrammen. In diesem Zusammenhang wird neben der nach wie vor erforderlichen Nothilfe insbesondere für neuankommende Flüchtlinge eine Reihe von Projekten zur Förderung der Selbsthilfe und dauerhafter Lösungen angeboten.
Allgemein bleibt festzuhalten, daß die in letzter Zeit auch in der deutschen und westeuropäischen Öffentlichkeit viel diskutierte Regionalisierung der Weltflüchtlingsproblematik schon weitgehend realisiert worden ist. Die meisten Flüchtlinge werden in denjenigen Ländern aufgenommen, die als Entwicklungsländer bezeichnet werden und die zu den ärmsten Staaten der Welt zählen. Diese Länder müssen die durch die Fluchtbewegungen entstandenen Belastungen auffangen, auch wenn durch die finanziellen Zuwendungen der Industrieländer der westlichen Welt ein gewisser Lastenausgleich stattfindet. Die Aufnahmestaaten zahlen dafür oft einen hohen Preis in Form von innenpolitischer Instabilität und Verzögerung von Entwicklungszielen. Außerdem beeinträchtigt die durch ungelöste Flüchtlingsprobleme bedingte Gefährdung der politischen und sozialen Stabilität der betroffenen Staaten und Regionen auch die zwischenstaatlichen Beziehungen. Das Weltflüchtlingsproblem wirkt sich somit auf den Weltfrieden und die internationale Sicherheit aus. Die Lösung des Problems ist daher eine Aufgabe, die alle Staaten angeht.
Ursachen der Fluchtbewegungen und Lösungsansätze
Die Gründe für Fluchtbewegungen sind mannigfaltig. Neben der schon erwähnten politischen Repression und der Verletzung fundamentaler Menschenrechte sind zwei weitere Gründe hervorzuheben: erstens das Fehlen wirtschaftspolitischer Entwicklungskonzepte für die Dritte Welt, der sogenannte Nord Süd-Konflikt, und zweitens der ideologische Machtkampf, der sogenannte Ost-West-Konflikt, der stärker denn je in den Ländern der Dritten Welt in sogenannten Stellvertreterkriegen ausgetragen wird.
Wesentliche Ansatzpunkte für eine Verhinderung von Massenfluchtbewegungen können einmal in einer vernünftig gesteuerten Entwicklungspolitik liegen. Dies sollte in Form einer Neuordnung der internationalen wirtschaftlichen Beziehungen und einer Entwicklungshilfe geschehen, die den Bedürfnissen der notleidenden Bevölkerung der Entwicklungsländer angepaßt werden. Zum anderen ist eine aktive Friedenspolitik zur Verbesserung der Ost-West-Beziehungen notwendig. Entwicklungspolitik und Friedenspolitik hängen eng zusammen und müssen gemeinsam verwirklicht werden.
Solche politischen Ansatzpunkte für eine Lösung des Flüchtlingsproblems gehen weit über das Mandat unseres Amtes hinaus, ln Artikel l Ziffer 2 der Satzung des Amts des Hohen Flüchtlingskommissars heißt es:
«Die Tätigkeit des Hohen Flüchtlingskommissars hat völlig unpolitisch zu sein; sie soll humanitär und sozial sein».
Danach sind die vom U NH CR zu treffenden Maßnahmen in der Regel kurativ; das heißt, sie stellen Hilfen für Menschen dar, die bereits zu Flüchtlingen geworden sind. In den letzten Jahren sind jedoch in den Ländern der Dritten Welt Flüchtlingshilfevorhaben immer mehr mit Entwicklungshilfeprojekten verbunden worden. Zudem wird die Notwendigkeit politischer Lösungen der oben angeführten Ursachen von Flüchtlingsbewegungen in den westlichen Industrienationen deutlicher erkannt.
Flüchtlingsprobleme in Europa und der Bundesrepublik
Deutschland
Die europäischen Staaten haben in den letzten Jahrzehnten im Einklang mit ihrer liberalen Tradition beträchtliche Leistungen zum Schutz von Flüchtlingen erbracht. Nicht zuletzt ist ihnen die Entwicklung des Eckpfeilers des Flüchtlingsrechts zu verdanken: die Genfer Flüchtlingskon vention von 1951 und das Protokoll von 796 7. In den letzten Jahren ist es jedoch schwieriger geworden, den erzielten Standard zu erhalten. Vor dem Hintergrund andauernder hoher Arbeitslosigkeit und wirtschaftlicher Umstrukturierungsprozesse sehen sich die europäischen Länder immer weniger in der Lage, unbegrenzt Flüchtlinge aufzunehmen. Flüchtlinge und Asylbewerber werden als Belastung angesehen, als Bürde, die zu tragen man sich außerstande sieht. Die meisten europäischen Staaten versuchen darum einen Mißbrauch des Asylrechts zu verhindern, indem sie seinen liberalen Gebrauch einschränken.
Manche europäischen Staaten sehen eine Lösung in dem Konzept der Regionalisierung des Flüchtlingsproblems. Wie aus meinen Ausführungen zu den Flüchtlingssituationen in Afrika, Asien und Mittelamerika hervorgeht, bleiben die meisten Flüchtlinge in den Regionen, in denen ihre Herkunftsländer liegen, und wollen auch dort bleiben. Das Konzept der Regionalisierung ist also weitgehend verwirklicht. Es ist meine Überzeugung, daß viele Flüchtlinge, die heute nach Europa kommen, es vorziehen würden, in der Nähe ihrer Heimatländer zu bleiben, wenn sie dort eine neue Existenz aufbauen könnten. Wie bereits erwähnt, sind die Flüchtlinge, die nach Europa und in die Bundesrepublik kommen, überwiegend städtischen Ursprungs. Für sie gibt es in den Herkunftsregionen nur schwer eine Lösung ihrer Existenzprobleme. Vielleicht könnten zusätzliche Hilfsprogramme bilateral und multilateral entwickelt werden, damit die Regionalisierung auch für diese Gruppen möglich wird. Zum anderen kommen aber auch viele Flüchtlinge über eine solche Zwischenstation nach Europa, weil sie sich in diesen Erstaufnahmeländem nicht ausreichend sicher fühlen oder weil es dort keinerlei Überlebenschancen gibt.
Die Erkenntnis der Dimensionen und der Ursachen des Weltflüchtlingsproblems ist eine unerläßliche Voraussetzung, um für und mit Flüchtlingen in der Bundesrepublik Deutschland erfolgreich zu arbeiten. Die eigenen Probleme der Länder der Dritten Welt werden durch die Aufnahme von Flüchtlingen noch verstärkt. Im Zentrum dort steht die Frage, wie die grundlegende Versorgung gesichert und wie die Bedrohung der physischen Existenz der Flüchtlinge vermieden werden kann. Trotzdem nehmen gerade die ärmsten Staaten Afrikas und Asiens große Zahlen von Flüchtlingen unter großen Opfern auf. Sie riskieren hierbei, von den wohlhabenden Staaten nicht ausreichend unterstützt und mit ihren Schwierigkeiten alleingelassen zu werden.
Im Gegensatz zu den existentiellen Problemen der Länder der Dritten Welt wird in Europa nicht nur um eine in den meisten Fällen wesentlich geringere Zahl von schutzsuchenden Menschen debattiert. Auch die Schwierigkeiten sind anders gelagert als in der Dritten Welt. Hier geht es nicht um Überlebensfragen. Im Vordergrund stehen Probleme der Rechtsprechung, des Verwaltungsverfahrens sowie der Toleranz der eigenen Bevölkerung gegenüber Menschen, die aus anderen Kulturkreisen stammen und oft eine andere Hautfarbe als die in Westeuropa übliche haben.
In diesem Zusammenhang haben wir in den letzten Jahren in der Bundesrepublik die zu lange Dauer des Asylverfahrens, gekoppelt mit den beschränkenden oder flankierenden politischen Maßnahmen, als besonders problematisch erfahren.
Die Asylproblematik in der Bundesrepublik entstand nicht nur durch die stark angestiegene Zahl der Asylbewerber in den Jahren 1980, 1985 und 1986. Andere Ursachen bestehen darin, daß sich die Herkunft der Asylbewerber geändert und die Wirtschaftsund Arbeitsmarktlage Ende der siebziger Jahre verschlechtert haben. Außerdem haben die legislativen und administrativen Maßnahmen zur Einschränkung des Zustroms bestehende Vorurteile verstärkt. Um zwei Beispiele zu nennen: Die gesetzlich vorgeschriebene Unterbringung von Asylbewerbern in Gemeinschaftsunterkünften erhöht nicht nur die Kosten, sie trägt auch dazu bei, die Aufnahmekapazität zu erschöpfen. Das Arbeitsverbot für Asylbewerber, das Anfang 1987 von zwei auf fünf Jahre erhöht worden ist, trägt ebenso zur Kostenexplosion im Asylbereich bei.
Eine Rationalisierung und Vereinfachung des Verfahrens, die Absonderung der Verfahren für offensichtlich unbegründete Asylanträge und eine Verbesserung der personellen Ausstattung des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (die vor einiger Zeit in sehr erheblichem Maße vorgenommen worden ist), aber auch der Gerichte würden unseres Erachtens mehr dazu beitragen, den tatsächlichen und eindeutigen Mißbrauch des Asylrechts einzuschränken als die Beibehaltung von Verordnungen, die das Leben der Asylbewerber unerträglich machen, oder die Einführung von Maßnahmen, die es politisch Verfolgten zunehmend erschweren, ein Asylland zu finden.
Unser Amt beobachtet mit Sorge die wachsende Abwehrhaltung gegenüber Flüchtlingen, die auch in anderen europäischen Ländern zu erkennen ist. Das Flüchtlingsproblem hat heute andere Dimensionen als nach dem Zweiten Weltkrieg. Wie ich zuvor bereits andeutete, sind heute weltweite Lösungen notwendig. Diese brauchen Zeit. Unser Amt hat wiederholt an die europäischen Staaten appelliert, eine Lösung nicht in der Zerstörung der in den letzten vierzig Jahren mühsam aufgebauten Schutzsysteme für Flüchtlinge zu sehen. Andere Lösungsmodelle sind dringend notwendig geworden. Dies ist die Aufgabe der internationalen Staatengemeinschaft, die in engster Zusammenarbeit mit unserem Amt die Antworten auf die neuen Anforderungen im Asylbereich finden müßte.
Die öffentliche Diskussion um das Asylrecht
in den Jahren 1986 und 1987
Bedauerlicherweise wurde in den letzten Jahre die öffentliche Diskussion drastisch vereinfacht. Zu den gängigen Argumenten gehörte die Rede von „Asylantenfluten1 und „Asylantenströmen“, einhergehend mit einer Stigmatisierung des Großteils der Asylsuchenden als Wirtschaftsflüchtlinge und Scheinasylanten. Wie unzutreffend diese Pauschalisierungen sind, beweist die Tatsache, daß der weitaus größte Teil der Asylsuchenden die rechtlichen Voraussetzungen für die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft zwar nicht erfüllt, jedoch schwerwiegende humanitäre Gründe vortragen kann, die sie zur Flucht ins Ausland veranlaßten. Viele erhalten letztlich deswegen nach rechtskräftiger Ablehnung ihres Asylantrages aus humanitären Gründen entweder ein dauerndes oder ein zumindest vorläufiges Aufenthaltsrecht in der Bundesrepublik Deutschland.
Hieran erkennt man wohl eines der grundsätzlichen Probleme bei der Asyldiskussion: Die engen Kriterien der herkömmlichen Rechtsinstrumente zum Schutz der Flüchtlinge, die größtenteils in der Nachkriegszeit entstanden sind, bieten nur noch mangelhaft Lösungen für die heutigen Flüchtlingsprobleme. Ein erheblicher Teil von potentiellen und tatsächlichen Opfern von Menschenrechtsverletzungen sowie internationalen, regionalen und innerstaatlichen Konflikten wird von diesen Instrumenten nicht mehr erfaßt. Obwohl dies offenbar erkannt worden ist, zog man jedoch die Schlußfolgerung, daß zukünftig auch in Krisengebiete abgeschoben werden könne. Humanitäre Gründe für einen vorläufigen Aufenthalt sollen nur in besonderen Ausnahmefällen gelten. Die Spannung zwischen der Praxis und der von allen Parteien geforderten Aufrechterhaltung des fundamentalen Rechts auf Asyl wird immer deutlicher.
In den vergangenen Jahren konnte man sich nur mühsam entschließen, in besonderen Härtefällen einige der beschränkenden Maßnahmen während der sehr langen Asylverfahrensdauer zu lockern. Als maßgebliches Argument gegen Vorschläge zur Verfahrensbeschleunigung wurde die Gefahr einer Sogwirkung und damit eines Anstiegs der Zahl der Asylgesuche angeführt. Die Maßnahmen wurden beibehalten. Dennoch stieg in den Jahren 1984, 1985 und 1986 die Zahl der Asylbewerber erheblich. Dies darf als Indiz dafür gelten, daß Maßnahmen, die den Zuzug potentieller „Wirtschaftsflüchtlinge“ verhindern sollen, niemanden abschrecken, der sich in Not befindet: Flüchtlinge kommen trotzdem, auch wenn sie unter den vielfältigen Beschränkungen zu leiden haben. Es ist eben nicht in erster Linie die wirtschaftliche und soziale Attraktivität der Bundesrepublik, die Schutzsuchende hierher kommen läßt, sondern der im Heimatland herrschende Vertreibungsdruck.
Die besondere, im Vergleich zu anderen europäischen Staaten höhere Belastung der Bundesrepublik Deutschland war bis Oktober 1986 auch auf die praktischen Möglichkeiten, hierher zu gelangen, zurückzuführen. Dafür ist bekanntlich die geopolitische Lage der Bundesrepublik maßgeblich. Die Zusage der DDR, ab 1. Oktober 1986 Transitmöglichkeiten für Ausländer nur dann zu gewähren, wenn ein Anschlußvisum für das Zielland vorliegt, hat ihre Wirkung nicht verfehlt.
Nicht zuletzt kam in die Bundesrepublik während der letzten Jahre auch eine erhebliche Zahl von Asylsuchenden, die in anderen europäischen Staaten Zuflucht finden wollten, aber dorthin nicht gelangen konnten. Die von zahlreichen Asylsuchenden unternommenen Bemühungen zur regulären und irregulären Weiterwanderung und die in die Zehntausende gehenden Abwanderungszahlen beweisen dies bis heute.
Dieser Sachverhalt ist ein Beispiel für das Dilemma der weitgehend nationalstaatlich orientierten Asylpolitik der europäischen Staaten. Einzelne Staaten ergreifen Maßnahmen, um den Zugang zu beschränken, wodurch Nachbarstaaten plötzlich stärker belastet werden. Diese ziehen dann mit ähnlichen Maßnahmen nach. Infolgedessen spielt sich im Bereich von AsyVerfahren, Asylrecht und der Behandlung von Asylsuchenden seit Jahren ein Prozeß der Nivellierung der Standards nach unten ab. Die Notwendigkeit, immer wieder neue Maßnahmen ergreifen zu müssen, zeigt, daß hier der hoffnungslose Versuch unternommen wird, der Realität, das heißt den Flüchtlingsbewegungen unserer Welt, zu entgehen. Mit Sichtvermerksmaßnahmen, Sanktionen gegen Fluglinien, neuen Formulierungen des Begriffes „anderweitiger Schutz vor Verfolgung“ und anderen Bestimmungen, die den Zuzug von außereuropäischen Flüchtlingen verhindern sollen, wird man langfristig den sich nachhaltig stellenden Anforderungen und Fragen kaum ausweichen können.
Diese Entwicklung ist höchst bedauerlich und gibt zur Befürchtung Anlaß, daß Europa nicht länger ernsthaft das Vorbild auf dem Gebiet des Asylrechts und bei der Erhaltung von bisher beispielgebenden humanitären Errungenschaften sein will.
Wie oben erwähnt, haben die verschiedenen gesetzlichen Maßnahmen, die Ende 1986 vom Bundestag verabschiedet wurden (siehe auch den Aufsatz von Marx in diesem Band), nur eine beschränkte Bedeutung für das Fernhalten von sogenannten Wirtschaftsflüchtlingen. Hierzu wäre die Beschleunigung des Asylverfahrens wohl das wirksamste Mittel. Es ist zu hoffen, daß die verbesserte personelle Ausstattung des Bundesamtes in Zirndorf die Dauer der Asylverfahren verkürzen wird. Leider ist aber zu erwarten, daß sich bei den Gerichten die Durchschnittsdauer für die Behandlung von Asylverfahren in nächster Zeit sogar noch verlängern wird. Erstens ist hier personell nicht verstärkt worden. Zweitens ist eine erhebliche Erhöhung der Anzahl der Gerichtsverfahren zu erwarten, so daß die positiven Effekte der stark verbesserten personellen Lage beim Bundesamt voraussichtlich nur eine beschränkte Bedeutung für die Gesamtdauer der Asylverfahren in der Bundesrepublik haben werden. Für eine grundsätzliche Verkürzung der Verfahren muß wahrscheinlich ihr Ablauf völlig neu überdacht werden.
Faktoren wie Verfahrensdauer und Behandlung der Flüchtlinge während des Asylverfahrens haben erhebliche Auswirkungen auf die Integration von aufgenommenen Flüchtlingen. Übersehen wird dabei leider oft, daß Flüchtlinge für die Gesellschaft des Aufnahmelandes eine Bereicherung darstellen und langfristig keine Last sind. Leider muß statt dessen beobachtet werden, daß sich die Lebensbedingungen während des langen Verfahrens integrationserschwerend für die Asylberechtigten auswirken. Besonders die Notwendigkeit, lange Zeit von Sozialhilfe leben zu müssen, führt zu einer erheblichen Verzögerung des Integrationsprozesses mit allen seinen belastenden Nebenerscheinungen für Asylberechtigte und deren Familien — und schließlich für das soziale Nebeneinander der Gesellschaft des Aufnahmelandes.
Unser Amt setzt sich im Einklang mit den Empfehlungen der Bevollmächtigtenkonferenz, die seinerzeit die Genfer Flüchtlingskon vention beschlossen hat, und des Exekutivausschusses für das Programm des UNHCR, in dem auch die Bundesrepublik Deutschland vertreten ist, seit langem für eine statusrechtliche Gleichstellung der engen Familienangehörigen von Asylberechtigten ein. Insbesondere sollten Familienmitglieder dieselben Rechte auf integrationsfördemde Maßnahmen haben wie der asylberechtigte Angehörige. In gewissem Maße teilen jene immer das Schicksal des politisch verfolgten Familienmitglieds, wenn es auch nicht immer für eine eigene Asylberechtigung ausreichen mag.
Nach Auffassung unseres Amtes ergibt sich die Problematik in der Bundesrepublik Deutschland nicht allein aus Artikel 16 des Grundgesetzes, obwohl gewiß das komplizierte und im Vergleich mit anderen europäischen Staaten außerordentlich lange Verfahren in der Bundesrepublik mit den Artikeln 16,2,2 und 19,4 des Grundgesetzes zusammenhängt. Eine Grundgesetzänderung oder gar die Abschaffung der Asylverheißung würde aber die Ursachen für die verstärkte Inanspruchnahme der Bundesrepublik durch Schutzsuchende nicht beseitigen. Zudem wäre die Bundesrepublik Deutschland nach wie vor an das Zurückweisungsverbot des Artikels 33 der Genfer Fliichtlingskonvention gebunden. Die Gerichte wären mit denselben Rechtsfragen befaßt und würden wohl auch im Rahmen eines Verfahrens zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft nach der Genfer Flüchtlingskonvention nicht zu anderen Ergebnissen kommen. Dies zeigt auch das Beispiel der übrigen europäischen Staaten, die entweder kein oder nur ein beschränktes Recht auf Asyl in ihre Verfassung aufgenommen haben. Auch in anderen Staaten können gegen negative Verwaltungsentscheidungen Rechtsmittel eingelegt werden. Für den betroffenen Asylsuchenden ist unerheblich, ob ihm die Einspruchs- und Rechtsmittelmöglichkeit aufgrund einer verfassungsrechtlichen oder lediglich einer gesetzlichen Bestimmung gegeben ist. Letztlich kommt es vor allem auf die Asylpraxis, insbesondere aber auf die Auslegung der asylrechtlichen Bestimmungen an.
Geht man aber von einem starken Rückgang der Zahl der Asylsuchenden aus, der 1987 auch tatsächlich zu verzeichnen war, so sollte dies dazu veranlassen, eine Reihe von Maßnahmen wegen ihrer humanitären Härten zu überprüfen. Das Augenmerk sollte darauf gelenkt werden, daß Asylpolitik sich per definitionem schwerpunktmäßig auf die Aufnahme und nicht auf die Abwehr von Zuflucht suchenden konzentrieren sollte. Man wird sich hoffentlich in Zukunft wieder verstärkt den Aspekten und Notwendigkeiten der Flüchtlingsaufnahme zuwenden. Als Basis für eine positiv gerichtete Asyldiskussion sei das Arbeitspapier Christlich soziale Positionen für eine rationale und ethisch verantwortbare Asylpolitik genannt, das von einigen CDU-Abgeordneten im April 1987 der Öffentlichkeit vorgestellt wurde. Es befürwortet eine Asylpolitik, die die volle Unterstützung unseres Amts bekommen würde.
Als ein wichtiger Aspekt erscheint unserem Amt die Öffentlichkeitsarbeit. Sie ist nicht nur für eine erfolgreiche Integration der Asylberechtigten von Bedeutung. Die Öffentlichkeitsarbeit ist darüber hinaus zur Lösung der Probleme der Asylsuchenden selbst wichtig. Die öffentliche Diskussion um Flüchtlinge entzündet sich nämlich regelmäßig an den Zugangszahlen von Asylsuchenden aus den verschiedenen Krisenherden der Welt. Bereits hier müssen die Grundlagen zu einem sachlich zutreffenden Verständnis für die Ursachen dieses Zustroms, seine Bedeutung innerhalb des weltweiten Flüchtlingsproblems und die Notwendigkeit der Fliichtlingshilfe auch in den europäischen Staaten gelegt werden. So können später anerkannte Flüchtlinge nicht nur rein formalrechtlich als Asylberechtigte, sondern als neue Mitbürger in der Gesellschaft ihres Zufluchtlandes Anerkennung finden.
Die Unterstützung der Bevölkerung schließlich könnte jene politischen Kräfte zum Umdenken bewegen, die in der Asyldiskussion bisher fast ausschließlich in Abwehrstrategien dachten. Das Verständnis der tatsächlichen Zusammenhänge und Notwendigkeiten könnte für eine positive Asylpolitik gegenüber Flüchtlingen nutzbar gemacht werden. Politiker sollten sich auf die europäische und bundesdeutsche Asyltradition der Nachkriegszeit besinnen, um der durch eine jahrelange Überbetonung von Problemen und angeblichem schrankenlosen Mißbrauch bewirkten einseitigen, asyl- und flüchtlingsfeindlichen Stimmung entgegenzuwirken. Neue asylpolitische Perspektiven, nicht weitere Abschottungsstrategien müssen entwickelt werden. Orientieren sollten wir uns an den realen humanitären Notwendigkeiten und Erfordernissen unserer Zeit.
Teil I: Asylpolitik in der Bundesrepublik
Andreas Germershausen und Wolf-Dieter Narr
Flucht und Asyl in der Politik der Bundesrepublik
«Wir haben unser Zuhause und damit die Vertrautheit des Alltags verloren. Wir haben unseren Beruf verloren und damit das Vertrauen eingbüßt, in dieser Welt irgendwie von Nutzen zu sein. Wir haben unsere Sprache verloren und mit ihr die Natürlichkeit unserer Reaktionen, die Einfachheit unserer Gebärden und den ungezwungenen Ausdruck unserer Gefühle. Wir haben unsere Verwandten in den polnischen Ghettos zurückgelassen, unsere besten Freunde sind in den Konzentrationslagern umgebracht worden, und das bedeutet den Zusammenbruch unserer privaten Welt.»
Hannah Arendt, Wir Flüchtlinge
Es ist irreführend, wenn heute parlamentarische Mandatsträger argumentieren, das Grundgesetz sei nicht anwendbar auf die „Menschenströme“, die in der Bundesrepublik Asyl beanspruchten: Das Grundgesetz habe individuelle Opfer von Verfolgungen gemeint; heutige Fluchtbewegungen aber würden von Bürgerkriegen und Hunger verursacht, könnten diesen Schutz also nicht beanspruchen. Diese Behauptung ist irreführend, weil die meisten Flüchtlinge, solange es Vertreibungen gibt, wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe verfolgt worden sind.
Diese Feststellung gilt auch für die Fluchtbewegungen dieses Jahrhunderts: für die Mehrzahl der Flüchtlinge, die vor dem nationalsozialistischen Deutschland flüchteten, und ebenso für die aus den früheren deutschen Ostgebieten Vertriebenen. Unter dem Eindruck dieser Fluchtbewegungen wurde das Asylrecht als Grundrecht in die Verfassung aufgenommen. Die Diskussionen des Parlamentarischen Rats (zuletzt publiziert in Kauffmann: 1986) belegen, daß der entscheidende Satz, der das Recht auf Asyl für die Bundesrepublik Deutschland bestimmt, „Politische Flüchtlinge genießen Asylrecht“, absichtlich allgemein gefaßt wurde. Ausdrücklich sollten Einschränkungen etwa wegen zu hoher Flüchtlingszahlen oder aufgrund bestimmter Verfolgungsarten ausgeschlossen sein.
Die Argumentation, das Asylrecht sei auf die Mehrzahl der heutigen Flüchtlinge nicht anwendbar, läßt einen rassistischen Gehalt erkennen. Denn nicht ihre Zugehörigkeit zu ethnischen oder religiösen Gruppen unterscheidet die heutigen Flüchtlinge von den frü heren. Neu ist, daß — neben Asylbewerbern aus Polen — heute vor allem Flüchtlinge aus A/rzkzzundAszezz nach Europa drängen. Da ist von anderen „Kulturkreisen die Rede, in denen die Flüchtlinge aufgewachsen seien, und diese Herkunft erschwere angeblich das Zusammenleben mit ihnen.
Bereits in Europa beginnt diese Differenzierung: So sei ein Zusammenleben mit Türken schwieriger als mit Italienern und Spaniern. Wie schwer dürfte solches Zusammenleben erst mit Afrikanern oder Asiaten sein? Sogar in Gesetzestexten sind Belege für den asylpolitischen …
